Региональное
Законодательство
Московская область

Постановление Мособлдумы от 01.10.2015 N 14/140-П "Об итогах мониторинга правоприменения законов Московской области по вопросам предупреждения причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области"

МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 октября 2015 г. № 14/140-П

ОБ ИТОГАХ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОВ МОСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ ПО ВОПРОСАМ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ЗДОРОВЬЮ
И РАЗВИТИЮ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Рассмотрев Отчет о проведенном мониторинге правоприменения законов Московской области по вопросам предупреждения причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области, в соответствии с пунктом 15 Положения о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П, Московская областная Дума постановила:
1. Принять к сведению Отчет о проведенном мониторинге правоприменения законов Московской области по вопросам предупреждения причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области. (Приложение.)
2. Поручить Комитету по вопросам образования и культуры разработать:
1) проект закона Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области";
2) законодательную инициативу по внесению изменений в статью 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
3. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и разместить на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Председателя Московской областной Думы Куликова В.П.

Председатель
Московской областной Думы
И.Ю. Брынцалов





Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 1 октября 2015 г. № 14/140-П

ОТЧЕТ
О ПРОВЕДЕННОМ МОНИТОРИНГЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОВ МОСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ ПО ВОПРОСАМ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ЗДОРОВЬЮ
И РАЗВИТИЮ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

I. Общие положения

Основания проведения мониторинга правоприменения законов Московской области по вопросам предупреждения причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области (далее - мониторинг):
Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации";
Закон Московской области № 46/2012-ОЗ "О правовом мониторинге в Московской области";
постановление Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П "О Положении о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе";
постановление Московской областной Думы от 25.12.2014 № 35/111-П "О плане работы Московской областной Думы на 1 квартал 2015 года";
постановление Московской областной Думы от 26.03.2015 № 27/121-П "О плане работы Московской областной Думы на 2 квартал 2015 года";
постановление Московской областной Думы от 25.06.2015 № 10/133-П "О плане работы Московской областной Думы на 3 квартал 2015 года";
постановление Московской областной Думы от 12.02.2015 № 14/115-П "О проведении мониторинга правоприменения законов Московской области по вопросам предупреждения причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области".
Объект мониторинга: Закон Московской области № 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" и Закон Московской области № 49/2012-ОЗ "Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области".
Субъект мониторинга: Московская областная Дума.
Период проведения мониторинга: с 1 января 2013 года по 30 июня 2015 года.
Срок проведения мониторинга: 1-3 кварталы 2015 года.
Предмет изучения мониторинга - правовое регулирование вопросов в сфере защиты здоровья и развития несовершеннолетних в Московской области.
Проведение мониторинга было направлено на решение следующих задач:
анализ ситуации в сфере защиты здоровья и развития несовершеннолетних в Московской области с учетом изменений, внесенных в Закон Московской области № 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" и в Закон Московской области № 49/2012-ОЗ "Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" в 2012-2013 годах;
анализ практики применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" и Закона Московской области № 49/2012-ОЗ "Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области";
подготовка предложений по совершенствованию законодательства Московской области в части вопросов данного мониторинга.

II. Деятельность комиссии по мониторингу

Мониторинг осуществлялся комиссией по мониторингу, созданной постановлением Московской областной Думы от 12.02.2015 № 14/115-П "О проведении мониторинга правоприменения законов Московской области по вопросам предупреждения причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" (далее - комиссия), в следующем составе:
Лазутина Л.Е. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
Баранов А.Н. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
Мазуров А.Б. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
Ордынская Т.А. - депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;
Ушакова Г.А. - руководитель аппарата Комитета по вопросам образования и культуры Московской областной Думы;
Батова В.П. - консультант Комитета по вопросам образования и культуры Московской областной Думы;
Игонин Ю.А. - консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы.
По согласованию с Губернатором Московской области в состав комиссии включены:
Картушин Ю.В. - заместитель министра образования Московской области;
Тамазян Г.В. - начальник Управления организации медицинской помощи матерям и детям Министерства здравоохранения Московской области.
По согласованию с Уполномоченным по правам человека в Московской области в состав комиссии включена Зотова О.О. - начальник отдела защиты прав детей Государственного органа Московской области "Уполномоченный по правам человека в Московской области и его аппарат".
Председателем комиссии избрана депутат Московской областной Думы, председатель Комитета по вопросам образования и культуры, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ" Лазутина Л.Е.
По приглашению комиссии в заседаниях участвовали представители Министерства образования Московской области, Управления организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних Главного управления МВД России по Московской области, прокуратуры Московской области, отдела по делам несовершеннолетних Администрации Губернатора Московской области.
Комиссией проведены два заседания, на которых:
определен порядок проведения мониторинга в соответствии с Положением о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденным постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П;
утвержден план проведения мониторинга;
подготовлен анализ законодательства субъектов Российской Федерации, направленного на содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и устанавливающего меры по недопущению или ограничению нахождения детей в местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию;
подготовлен отчет о проведении мониторинга.
Для подготовки отчета о проведении мониторинга использовалась информация, предоставленная Министерством образования Московской области, Главным управлением МВД по Московской области, Московской областной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, прокуратурой Московской области.
В рамках проведения мониторинга 16 сентября 2015 года состоялся круглый стол на тему "О практике применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" и Закона Московской области № 49/2012-ОЗ "Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области", в работе которого приняли участие представители Министерства образования Московской области, Управления организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних Главного управления МВД России по Московской области, прокуратуры Московской области, отдела по делам несовершеннолетних Администрации Губернатора Московской области.

III. Проведение мониторинга

Федеральный закон от 28 апреля 2009 года № 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" предоставил субъектам Российской Федерации право:
определять с учетом культурных и иных местных традиций места, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, и общественные места, в которых в ночное время не допускается нахождение детей без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей;
сокращать с учетом сезонных, климатических и иных условий ночное время, в течение которого не допускается нахождение детей без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в установленных общественных местах;
снижать с учетом культурных и иных местных традиций возраст детей, до достижения которого не допускается их нахождение в ночное время в установленных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, но не более чем на два года.
В соответствии с пунктом 8 статьи 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации было предоставлено право своими законами устанавливать административную ответственность за несоблюдение установленных данной статьей требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда.
В связи с реализацией положений Федерального закона от 28 апреля 2009 года № 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" во всех субъектах Российской Федерации были приняты новые законы либо были внесены в уже действующие законы изменения, направленные на содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и устанавливающие меры по недопущению нахождения детей в местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, и меры по недопущению нахождения детей в ночное время в общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.
В 2009-2011 годах всеми субъектами Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц, юридических лиц и граждан за несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда.
В соответствии с Федеральным законом от 28 апреля 2009 года № 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в Московской области в 2009 году был принят Закон Московской области № 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" (далее - Закон Московской области № 148/2009-ОЗ), который был официально опубликован 12 декабря 2009 года и вступил в силу через 10 дней после его официального опубликования.
Данный Закон в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" установил меры по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних в Московской области, в том числе по недопущению нахождения несовершеннолетних в ночное время в общественных местах.
В статье 4 Закона Московской области № 148/2009-ОЗ определяются места, нахождение в которых может причинить вред здоровью и развитию несовершеннолетних. В соответствии с указанной статьей:
в Московской области не допускается нахождение несовершеннолетних независимо от времени суток в местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью несовершеннолетних, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, в том числе на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе;
в Московской области не допускается нахождение несовершеннолетних в возрасте до 16 лет в ночное время с 22 часов до 6 часов, а в период с 1 мая по 31 августа в ночное время с 23 часов до 6 часов без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе;
в Московской области не допускается нахождение несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет в ночное время с 23 часов до 6 часов без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, в общественных местах, указанных в части 2 статьи 4 Закона Московской области № 148/2009-ОЗ.
Закон Московской области № 148/2009-ОЗ предусматривает право Правительства Московской области определять иные места в Московской области, нахождение в которых может причинить вред здоровью несовершеннолетних, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, а также общественные места, в которых в ночное время не допускается нахождение несовершеннолетних без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних. Оценка предложений об определении иных мест, в которых нахождение несовершеннолетних не допускается, осуществляется экспертной комиссией, функции которой выполняет Московская областная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Московская областная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществляет координацию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по недопущению нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается.
В соответствии со статьей 5 Закона Московской области № 148/2009-ОЗ информирование населения Московской области о недопустимости нахождения несовершеннолетних в тех или иных местах и административной ответственности за несоблюдение требований указанного Закона в средствах массовой информации осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченный Правительством Московской области центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, которым является Министерство образования Московской области, и органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области.
Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также другие органы и учреждения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проводят разъяснительную работу среди несовершеннолетних и родителей (лиц, их заменяющих) о недопустимости нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается.
В 2011 году в Московской областной Думе был проведен мониторинг практики применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ.
В результате анализа практики применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ было установлено, что введение в действие указанного Закона усилило возможности органов внутренних дел и других субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в предупреждении безнадзорности несовершеннолетних, повысило уровень защиты самих несовершеннолетних от преступных посягательств, дисциплинировало родителей, ненадлежаще относившихся к воспитанию своих детей и не осуществляющих контроль за их местонахождением. В результате - снижение преступности несовершеннолетних в вечернее и ночное время на 17,8 процента.
Вместе с тем при анализе практики применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ были выявлены проблемы, препятствующие эффективности его реализации. Уже после принятия указанного Закона в декабре 2009 года были внесены изменения в федеральное законодательство, в частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен статьей 1.3.1, согласно которой правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение законов субъектов Российской Федерации, должны содержаться в законе или законах субъекта Российской Федерации, предметом регулирования которых является установление административной ответственности за административные правонарушения.
В связи с этим в 2012 году в целях приведения действующих норм Закона Московской области № 148/2009-ОЗ, устанавливающих административные правонарушения и ответственность за их совершение, в соответствие с вышеуказанными нормами федерального законодательства был принят отдельный закон об административной ответственности, в котором в связи с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2011 г. № 1-Г11-26) не была прописана административная ответственность родителей (лиц, их заменяющих) за допущение нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается, так как допущение нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается, демонстрирует ненадлежащее выполнение обязанностей родителями по воспитанию своих детей и защите прав и интересов несовершеннолетних и, как следствие, влечет квалификацию правонарушения по статье 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Закон Московской области № 49/2012-ОЗ "Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" (далее - Закон Московской области № 49/2012-ОЗ) установил административную ответственность лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за несоблюдение требований, установленных Законом Московской области № 148/2009-ОЗ.
Так, за допущение лицами, осуществляющими мероприятия с участием несовершеннолетних, нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается, предусмотрено наказание в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей. То же действие, совершенное юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, влечет наложение административного штрафа в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. За повторно совершенные в течение года указанные действия накладывается административный штраф - на лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, - от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
В 2013 году были внесены изменения в Закон Московской области № 148/2009-ОЗ и в Закон Московской области № 49/2012-ОЗ в целях приведения их в соответствие с федеральным законодательством в части возложения полномочий на органы внутренних дел (полиции) об уведомлении родителей (лиц, их заменяющих) об обнаружении несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается, о доставлении и передаче их родителям (лицам, их заменяющим), а также определения должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Московской области № 49/2012-ОЗ.
По информации Министерства образования Московской области, за период с 1 января 2013 года по 1 марта 2015 года в образовательных организациях Московской области были проведены мероприятия по информированию несовершеннолетних, родителей (лиц, их заменяющих) о Законе Московской области № 148/2009-ОЗ и Законе Московской области № 49/2012-ОЗ и по проведению профилактической работы среди обучающихся и их родителей, в том числе:
совместные совещания руководителей образовательных организаций и инспекторов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по вопросам индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями по соблюдению норм вышеуказанных законов;
заседания методических объединений классных руководителей, воспитателей, педагогов дополнительного образования, педагогов-организаторов по спортивно-массовой работе по вопросу проведения разъяснительной работы о вышеуказанных законах в образовательных организациях Московской области;
встречи (семинары, совещания, круглые столы, единые дни профилактики, общешкольные родительские собрания) совместно со специалистами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений по вопросу исполнения требований вышеуказанных законов.
В образовательных организациях Московской области стало обязательным наличие информационных стендов, освещающих работу по реализации вышеуказанных законов, и подготовка и распространение памяток для педагогов, учащихся и их родителей по основным статьям вышеуказанных законов.
По мнению Министерства образования Московской области, предпринимаемые Министерством и органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области меры по информированию несовершеннолетних и их родителей о требованиях, установленных Законом Московской области № 148/2009-ОЗ, межведомственное взаимодействие органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений по реализации Закона Московской области № 148/2009-ОЗ и Закона Московской области № 49/2012-ОЗ оказывают влияние на уровень подростковой преступности.
По информации Главного управления МВД России по Московской области, в январе - марте 2015 года несовершеннолетними и при их участии на территории Московской области совершено преступлений на 8,3 процента меньше, чем за аналогичный период в 2014 году, на 8,4 процента снизилось количество преступлений, направленных против жизни и здоровья детей.
В то же время в 2013-2014 годах было отмечено снижение административной практики по привлечению к ответственности лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за несоблюдение требований, установленных Законом Московской области № 148/2009-ОЗ.
По информации, предоставленной Главным управлением МВД России по Московской области и Московской областной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, в 2013 году привлечено одно лицо, осуществляющее мероприятия с участием несовершеннолетних, девять юридических лиц и семь граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
В 2014 году привлечено два лица, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, четыре юридических лица и два гражданина, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
За четыре месяца 2015 года лица указанной категории к административной ответственности за нарушения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ не привлекались.
Прокуратура Московской области также считает, что случаи применения Закона Московской области № 49/2012-ОЗ носят единичный характер и с учетом численности детского населения Подмосковья и количества несовершеннолетних, ежегодно выявляемых в ночное время в местах, где их нахождение не допускается, нормы Закона Московской области № 49/2012-ОЗ практически не применяются.
9 июля 2015 года Московской областной Думой был одобрен проект закона Московской области "Кодекс Московской области об административных правонарушениях" (постановление Московской областной Думы от 09.07.2015 № 14/135-П), в котором отсутствуют правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области. Основанием для этого стала позиция Верховного Суда Российской Федерации, сформулированная в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2013 г. № 64-АПГ13-1 и от 20 августа 2014 г. № 74-АПГ14-7, которыми нормы законов Сахалинской области и Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях признаны противоречащими законодательству Российской Федерации и недействующими. Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предусмотренное пунктом 8 статьи 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" право субъекта Российской Федерации устанавливать административную ответственность за несоблюдение требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и по предупреждению причинения им вреда абсолютным не является, его осуществление обусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не означает полномочие установить региональным законом административную ответственность за неисполнение обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством, что является прерогативой федерального законодателя.
В соответствии с данной правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации в ряде субъектов Российской Федерации в 2013-2014 годах и в первой половине 2015 года были признаны утратившими силу региональные нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц, юридических лиц и граждан за нарушение требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда. В настоящее время таких субъектов Российской Федерации 20.
При производстве по делам об административных правонарушениях по привлечению к административной ответственности родителей (законных представителей) несовершеннолетних, допустивших нахождение несовершеннолетних в ночное время в местах, где их нахождение не допускается, по статье 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имеется ряд проблем.
Законом Московской области № 148/2009-ОЗ контроль за нахождением несовершеннолетних в местах, где их нахождение не допускается, возлагается в первую очередь на родителей.
Отсутствие такого контроля является основной причиной совершения преступлений несовершеннолетними и против них, несчастных случаев с детьми.
По данным территориальных органов внутренних дел, в 2013 году в полицию в ночное время (с 22 часов до 6 часов) доставлено более 2500 несовершеннолетних, в 2014 году - более 3300 человек, в январе - апреле 2015 года - более 1200 человек.
Из числа всех доставленных несовершеннолетних в органы внутренних дел в ночное время за нахождение в местах, где их нахождение не допускается, в 2013 году - 707 (28 процентов от всех доставленных), в 2014 году - 1507 (45 процентов), за четыре месяца 2015 года - 473 (39 процентов).
Больше всего таких подростков доставлено в полицию в городских округах Домодедово, Балашиха, Химки, Реутов, Коломна, Электросталь, муниципальных районах Одинцовском, Луховицком, Рузском.
За правонарушения доставлено в 2013 году в ночное время 1328 подростков, в 2014 году - 1144, за четыре месяца 2015 года - 494.
За совершение общественно опасных деяний доставлено в 2013 году в ночное время 45 подростков, в 2014 году - 50 подростков, за четыре месяца 2015 года - девять подростков.
За совершение преступлений доставлено в 2013 году в ночное время 76 подростков, в 2014 году - 75, за четыре месяца 2015 года - 36.
Находящихся в розыске доставлено в 2013 году в ночное время 34 подростка, в 2014 году - 70, за четыре месяца 2015 года - 40.
В 2013 году 1,27 процента (32 чел.) от числа несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел в ночное время, составили подростки, в отношении которых совершены преступления в ночное время вне дома, в 2014 году - 1,36 процента (45 чел.), в 2015 году - 1 процент (12 чел.).
По данным комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов Московской области (далее - комиссии), в 2013 году в комиссии поступило 1029 административных протоколов по части 1 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нахождение несовершеннолетних в ночное время в местах, где их нахождение не допускается, из них было назначено административное наказание в отношении 902 родителей (законных представителей), 0,5 процента (пять протоколов) - прекращено за отсутствием события административного правонарушения, 5,6 процента (58 протоколов) - прекращено за отсутствием состава правонарушения, 4,5 процента (47 протоколов) - прекращено за истечением срока давности привлечения к административной ответственности, 0,7 процента (восемь протоколов) - прекращено по иным основаниям, 10 протоколов возвращено в органы внутренних дел для доработки, из них 9 не были возвращены в комиссии.
В 2013 году наибольшее количество административных протоколов по статье 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составленных в отношении родителей (законных представителей), было составлено в городских округах Коломна (178), Балашиха (53), Железнодорожный (54), в муниципальных районах Рузском (97), Луховицком (58), Каширском (49). В 17 муниципальных районах не было составлено ни одного протокола.
В 2014 году в комиссии поступил 1501 административный протокол, из них было назначено административное наказание в отношении 1345 родителей (законных представителей), 1 процент (16 протоколов) - прекращено за отсутствием события административного правонарушения, 4,7 процента (71 протокол) - прекращено за отсутствием состава правонарушения, 3,4 процента (51 протокол) - прекращено за истечением срока давности привлечения к административной ответственности, 1,2 процента (18 протоколов) - прекращено по иным основаниям, 11 протоколов возвращено в органы внутренних дел для доработки, из них 3 не были возвращены в комиссии.
В 2014 году наибольшее количество административных протоколов по статье 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составленных в отношении родителей (законных представителей), было составлено в городских округах Домодедово (180), Коломна (155), Балашиха (104), Дубна (52), Реутов (45), Электросталь (48), Химки (46), в муниципальных районах Рузском (102), Луховицком (86), Каширском (47). Не было составлено ни одного протокола в Лотошинском, Подольском, Пушкинском, Серпуховском, Шаховском муниципальных районах, городских округах Бронницы, Краснознаменск, Лобня, Лыткарино, Пущино.
В январе - апреле 2015 года в комиссии поступило 517 административных протоколов, из них было назначено административное наказание в отношении 478 родителей (законных представителей), 1 протокол - прекращено за отсутствием события административного правонарушения, 8 протоколов - прекращено за отсутствием состава правонарушения, 23 протокола - прекращено за истечением срока давности привлечения к административной ответственности, 7 протоколов - прекращено по иным основаниям.
В январе - апреле 2015 года наибольшее количество протоколов составлено в городских округах Коломна (44), Балашиха (39), Домодедово (31), Дубна (31), муниципальных районах Луховицком (26), Клинском (24), Рузском (24).
Органы внутренних дел и комиссии объясняют проблемы при привлечении родителей к административной ответственности по части 1 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позицией органов прокуратуры ряда районов Московской области, которая такова, что состав данного административного правонарушения - формальный. Факт неисполнения (ненадлежащего исполнения) предусмотренных законом обязанностей вне зависимости от наступления каких-либо вредных последствий считается правонарушением, которое относится к категории "длящееся". Сам факт нахождения подростка в ночное время вне дома не образует состав правонарушения, предусмотренного статьей 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Необходимо доказывать, что нахождение подростков в ночное время в местах, где их нахождение не допускается, связано с ненадлежащим исполнением родительских обязанностей.
По информации прокуратуры Московской области о состоянии законности и прокурорского надзора в данной сфере в 2013 и 2014 годах и первом квартале 2015 года, за рассматриваемый период с учетом мер, принятых для устранения ранее выявленных прокурорами нарушений, допускавшихся органами внутренних дел и комиссиями на начальном этапе применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ, в целом на территории Московской области требования данного Закона исполняются, права детей и подростков, выявляемых в местах, где нахождение несовершеннолетних не допускается, а также родителей (лиц, их заменяющих) соблюдаются. В то же время прокуратурой Московской области отмечено снижение интенсивности работы органов внутренних дел по проведению оперативно-профилактических мероприятий, направленных на выявление детей и подростков, находящихся без сопровождения родителей в ночное время.

IV. Результаты мониторинга

В результате проведенного мониторинга установлено, что Закон Московской области № 148/2009-ОЗ реализуется, требования данного Закона на территории Московской области в целом исполняются, права детей и подростков, выявляемых в местах, где нахождение несовершеннолетних не допускается, а также родителей (лиц, их заменяющих) соблюдаются.
Принимаемые Министерством образования Московской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области меры по информированию несовершеннолетних и их родителей о требованиях, установленных Законом Московской области № 148/2009-ОЗ, межведомственное взаимодействие органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по реализации Закона Московской области № 148/2009-ОЗ оказывают влияние на уровень подростковой преступности.
В то же время практика показывает, что реализация Закона Московской области № 148/2009-ОЗ не во всех случаях дает ожидаемый результат.
Прокуратурой Московской области в ряде муниципальных образований отмечено снижение интенсивности работы органов внутренних дел по проведению оперативно-профилактических мероприятий, направленных на выявление детей и подростков, находящихся без сопровождения родителей в ночное время.
Было отмечено снижение в 2013-2014 годах административной практики по привлечению к ответственности лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за несоблюдение требований, установленных Законом Московской области № 148/2009-ОЗ, а также по привлечению родителей (законных представителей) несовершеннолетних к административной ответственности по части 1 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за допущение нахождения несовершеннолетних в местах, где их нахождение не допускается.
По мнению правоприменителей - территориальных органов внутренних дел и комиссий, в результате внесенных в 2012 году изменений в Закон Московской области № 148/2009-ОЗ в части отмены административной ответственности родителей (законных представителей) за допущение нахождения несовершеннолетних в местах, где их нахождение не допускается, задачи по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области не решаются в полной мере.
В ходе проведенного в рамках мониторинга круглого стола на тему "О практике применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" и Закона Московской области № 49/2012-ОЗ "Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" представители Управления организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних Главного управления МВД России по Московской области и отдела по делам несовершеннолетних Администрации Губернатора Московской области выступили с предложением о необходимости разработки законодательной инициативы по внесению изменений в статью 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности родителей за нахождение детей в ночное время в местах, где их нахождение не допускается.

V. Выводы и предложения

По итогам проведения мониторинга комиссия считает целесообразным поручить Комитету по вопросам образования и культуры разработать:
проект закона Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области "О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области" в части приведения в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Московской области;
законодательную инициативу по внесению изменений в статью 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности родителей за нахождение детей в ночное время в местах, где их нахождение не допускается.


------------------------------------------------------------------