Региональное
Законодательство
Московская область

Решение Московского областного суда от 08.09.2015 по делу N 3-608/15 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Закона Московской области от 02.06.2014 N 55/2014-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области">

МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 8 сентября 2015 г. по делу № 3-608/15

Московский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Найденовой Л.А.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Козловой О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-608/15 по заявлению Ф. о признании частично недействующим Закона Московской области от 02 июня 2014 года № 55/2014-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области",

установил:

Житель города Фрязино Московской области Ф. обратился в Московский областной суд с заявлением о признании частично недействующим Закона Московской области от 02 июня 2014 года № 55/2014-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области" (далее - Закон МО № 55/2014-ОЗ).
Заявитель просил признать недействующими статью 5 указанного Закона с момента принятия и пункт 3 статьи 1 Закона Московской области от 01 июня 2015 года № 87/2015-ОЗ "О внесении изменений в Закон Московской области "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области".
Оспариваемой нормой Закона МО № 55/2014-ОЗ (в редакции Закона МО № 87/2015-ОЗ) установлен порядок избрания глав муниципальных образований Московской области, при этом для каждого указанного в статье муниципального образования установлен только один из четырех возможных вариантов порядка избрания.
В обоснование требований заявитель ссылался на то, что Закон МО № 55/2014-ОЗ (в редакции Закона МО № 87/2015-ОЗ) в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно:
- положениям части 1 и 3 статьи 3, части 2 статьи 4, пунктам 1, 2, 3 статьи 12, части 3 статьи 34 и первого абзаца части 2 статьи 36, части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
- положениям части 2 статьи 32, пункту "н" части 1 статьи 72, части 2 статьи 130, части 1 статьи 131 и статье 133 Конституции Российской Федерации.
Нарушение своих прав заявитель полагает в том, что оспариваемыми положениями Закона МО № 55/2015-ОЗ нарушены его конституционные права на осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления при замещении должности главы муниципального образования. При этом заявитель оспаривает статью 5 Закона МО № 55/2014-ОЗ (в действующей редакции) полностью, ссылаясь на то, что имеет право выдвинуть свою кандидатуру на замещение должности главы любого муниципального образования Московской области.
Ф. считает неправомерным то обстоятельство, что муниципальное образование лишено возможности самостоятельно выбрать из существующих вариантов порядок замещения должности главы муниципального образования. Полагает, что Закон МО № 55/2014-ОЗ в редакции Закона МО от 01 июня 2015 года № 87/2015-ОЗ, установив единственный способ замещения должности главы муниципального образования в конкретных муниципальных районах, городских округах, городских и сельских поселениях Московской области, ограничил права граждан РФ, проживающих в указанных муниципальных образованиях, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, права осуществлять местное самоуправление посредством участия в муниципальных выборах главы муниципального образования.
Представители Губернатора Московской области и Московской областной Думы с заявленными требованиями не согласились, ссылались на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, не противоречит в оспариваемой части ни Конституции Российской Федерации, ни какому-либо федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Определением Московского областного суда от 08 сентября 2015 года производство по данному делу в части требований Ф. о признании недействующим Закона МО № 55/2014-ОЗ по основаниям несоответствия оспариваемого нормативного правового акта нормам Конституции Российской Федерации - прекращено.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Козловой О.А., полагавшей в удовлетворении требований отказать, суд приходит к выводу о том, что Закон МО № 55/2014-ОЗ (в редакции Закона МО № 87/2015-ОЗ от 01 июня 2015 года) в оспариваемой части не противоречит федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом суд исходит из следующего.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно части 2 и части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В силу пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - правовые, территориальные, организационные, экономические, государственные гарантии его осуществления, включая порядок формирования органов муниципальных образований, установлены Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
В соответствии с ч. 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций.
Статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ даны основные термины и понятия. Установлено, что органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Из приведенных норм Федерального закона № 131-ФЗ следует, что глава муниципального образования, как должностное лицо местного самоуправления, может быть избран как путем прямого волеизъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке.
В силу ч. 1 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Частью 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляется сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с право решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.
Постановлением Московской областной Думы от 29 мая 2014 года № 4/91-П принят Закон Московской области "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области", 02 июня 2014 года закон подписан Губернатором Московской области, ему присвоен № 55/2014-ОЗ. Закон МО № 55/2014-ОЗ опубликован на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 02 июня 2014 года, а также в официальном издании - газете "Ежедневные новости. Подмосковье", № 99, 04 июня 2014 года.
Законом Московской области от 01 июня 2015 года № 87/2015-ОЗ "О внесении изменений в Закон Московской области "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области" в Закон МО № 55/2014-ОЗ внесены изменения, в том числе пунктом 3 статьи 1 - в статью 5 Закона, в которой п. 3 части 3, п. 1 части 4, п. 2 части 4 изложены в новой редакции.
Закон МО № 87/2015-ОЗ опубликован на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 01 июня 2015 года, а также в официальном издании - газете "Ежедневные новости. Подмосковье", № 104, 11 июня 2015 года.
Закон МО № 55/2014-ОЗ в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает сроки полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области, порядок формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроки полномочий и порядок избрания глав муниципальных образований Московской области (статья 1 Закона МО № 55/2014-ОЗ).
Оспариваемая заявителем статья 5 Закона МО № 55-/2014-ОЗ (в ред. Закона МО № 87/2015-ОЗ) состоит из четырех частей.
Согласно части 1 статьи 5 в указанных в ней муниципальных образованиях глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа указанных муниципальных образований Московской области с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя.
Часть 2 статьи 5 содержит перечень муниципальных образований, в которых глава избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.
В соответствии с частью 3 статьи глава указанных в ней муниципальных образований избирается представительным органом муниципального образования Московской области из своего состава и исполняет полномочия его председателя.
В силу части 4 статьи 5 глава указанных в ней муниципальных образований (в том числе глава городского округа Фрязино) избирается представительным органом муниципального образования Московской области из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
Таким образом, оспариваемые положения Закона МО № 55/2014-ОЗ в редакции Закона МО № 87/2015-ОЗ устанавливают порядок избрания глав муниципальных образований, при этом для каждого указанного в оспариваемой норме муниципального образования устанавливается только один из четырех возможных вариантов замещения должности главы.
Суд полагает, что статья 5 Закона МО № 55/2014-ОЗ соответствует установленному Федеральным законом № 131-ФЗ порядку замещения должности главы муниципального образования, конкретизируя для каждого муниципального образования свой способ избрания главы.
Доводы заявителя о том, что определенный статьей 5 Закона МО № 55/2014-ОЗ в редакции Закона МО № 87/2015-ОЗ единственный способ замещения должности главы муниципального образования в конкретных муниципальных районах, городских округах, городских и сельских поселениях Московской области лишает население возможности обеспечить конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления - являются, по мнению суда, несостоятельными.
В соответствии с частью 1 и частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.
Как следует из положений Закона МО № 55/2015-ОЗ, в том числе оспариваемой статьи 5 Закона, он не устанавливает и не изменяет структуру органов местного самоуправления Московской области.
В силу статьи 1 Закона МО № 55/2014-ОЗ настоящий Закон в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ устанавливает сроки полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области, порядок формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроки полномочий и порядок избрания глав муниципальных образований Московской области.
Оспариваемая заявителем статья 5 Закона регламентирует порядок замещения должности глав конкретных муниципальных образований Московской области, что не нарушает право населения самостоятельно определять структуру (т.е. перечень) органов местного самоуправления, которая устанавливается в соответствии с уставом муниципального образования.
То обстоятельство, что оспариваемая норма устанавливает возможность замещения должности главы муниципального образования не только путем избрания на муниципальных выборах, также не может свидетельствовать о нарушении избирательных прав заявителя.
Как указано выше, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает несколько способов порядка избрания глав муниципальных образований, оспариваемая норма - статья 5 Закона МО № 55/2015-ОЗ соответствующим положениям федерального законодательства не противоречит.
В соответствии с каждым из установленных статьей 5 Закона МО № 55/2015-ОЗ способов замещения должности главы он приобретает полномочия от населения: либо вследствие волеизъявления непосредственно на муниципальных выборах, либо путем опосредованного волеизъявления, выраженного при формировании представительного органа муниципального образования.
На то обстоятельство, что выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, не являются единственно допустимым механизмом формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, указал Конституционный Суд Российской Федерации в правовой позиции, высказанной в постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П.
Таким образом, конституционные права заявителя избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и самостоятельно определять структуру органов муниципальной власти, по мнению суда, не нарушены.
Не может суд согласиться и с доводом заявителя о том, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать для конкретных муниципальных образований единственно возможный способ замещения должности главы муниципального образования, поскольку этот довод не основан на законе. Статья 36 Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующая порядок замещения должности главы муниципального образования, не предусматривает возможность установления в одном муниципальном образовании одновременно несколько способов замещения должности. Решение вопроса о целесообразности принятия оспариваемой правовой нормы не входит в компетенцию суда.
Учитывая изложенное суд приходит к выводу о том, что Закон МО № 55/2014-ОЗ в редакции Закона МО № 87/2015-ОЗ в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству, принят компетентным органом в пределах его полномочий, опубликован в установленном порядке, не нарушает законных прав заявителя.
Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд

решил:

Требования Ф. о признании частично недействующим Закона Московской области от 02 июня 2014 года № 55/2014-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области" - оставить без удовлетворения.
На решение могут быть принесены апелляционная жалоба и апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме с подачей жалобы, представления через Московский областной суд.

Судья
Л.А. Найденова


------------------------------------------------------------------